为什么在层层环境监管之下，环境污染还会越来越严重呢？

环境监管本身并不是目的，而是一种手段，是为了实现环境治理绩效的提升，即环境质量的改善。环境监管中的“数字减排”困境其实是一种环境监管失灵的具体现象。

环境监管，就是通过政府干预的方式对环境问题予以规制和治理，是监管主体与与监管对象的互动活动，其目的是将环境成本内部化，增进社会福利。但是，往往在市场操纵、现存规制环境、监管部门的执行力度和交易成本等多重因素的作用下，导致了政府推行监管政策时经济与社会效率完全不能改善，或是监管实施后的经济与社会体制效率低于未实施监管之前等环境监管失灵的问题。因此，环境监管中的“数字减排”困境的存在是多种原因造成的，其中涉及政府、企业、社会等多个领域的参与主体的介入。

当前中国语境下的环境监管失灵问题实质上是由于“委托—代理”机制统驭全局而导致的负面后果：基于国家能力，政府将各类主体都统合到自身的“委托—代理”链条中，中央政府运用指标化管理等方式，形成了对中间政府和基层政府的控制权，而基层政府在具体的社会干预中也如法炮制，向污染企业分配指标并定期考核。

同时，为了防止政企合谋，中央政府在指标分配的同时，会要求第三方独立监测机构的介入，试图对企业形成制衡。然而，由于第三方是由污染企业所聘请并支付费用，因而必然在这两者之间也会形成合谋，等于是将第三方也纳入到“委托—代理”链条。由此可见，“委托—代理”机制统驭中国环境监管与治理的整个过程，无论是在经济领域还是在社会领域，其自主的运作逻辑都是被纳入到这一机制下，方能发挥作用。

进而，也终将导致一种结果：所有的治理措施的实施，任何新的参与主体的引入，都会不断地被纳入到这个“委托—代理”链条中，成为这个链条的下一环节，这也意味着，环境问题本身只是沿着这个链条被依次传递下去，而无法得到真正的解决。

虽然政府尝试将“环境监管”转变为“环境治理”，即充分吸纳多元化的主体参与到环境保护中来，但是，却忽视将各个领域中的多元化治理机制也纳入到现行的治理体制中，而是自上而下地将“委托—代理”机制复制到其它领域的主体身上，所以，必然导致这样的局面——市场主体、社会主体等主体不断地被引入环境监管中，成为政府“委托—代理”链条中的延伸环节，每一环节http://www.hbjnsb.com 只需要直接对上一环节的“委托人”负责，从而无法形成多元化、相互协作、制衡的治理网络，违背了“治理”概念的原本内涵和意义。

只有运用系统化的思维，为中国的环境监管体系建构一个系统框架，不断引入新的、多元化主体参与其中，同时要为不同主体确立独立的“生态位”，使之能够遵循其自身的作用机制，在该系统中发挥其应有的作用，从而建构一个协同治理的系统网络，推动“环境监管”向“环境治理”演化